研究所基建项目监管机制研究

金属研究所　王忠明

一、   基建项目监管概述

基本建设项目管理是以建设工程项目为对象，在既定的约束条件下，为最优地实现建设工程项目目标，根据建设工程项目的内在规律，对从项目构思到项目完成的全过程进行的计划、组织、协调和控制，以确保该建设工程项目在允许的费用和要求的质量标准下按期完成。

基本建设项目监督的主要任务是：督促检查基本建设管理部门和人员在实施基本建设项目管理过程中，严格遵守国家有关基本建设项目的法律法规和建设单位的管理制度，防止或纠正不正之风和违法乱纪行为，保证研究所基本建设项目的顺利进行。

基本建设项目由于资金周转数额大、工程建设过程的环节多、工期长，如果管理不规范，很容易成为滋生腐败的温床。工程建设涉及到的每一个部门、环节都有产生腐败的机会和条件，其中的规划、设计、招投标，以及工程施工、材料采购、监理、验收等每一阶段都有寻租的空间。因此，基本建设一直是腐败事件多发的领域。

根据基本建设项目的自身特点，对基本建设项目的有效监督必须采取全过程监督的方式。在监督过程中，重点对基本建设项目实施的决策程序、招标程序、合同签订及履行、工程洽谈、工程审计、工程款支付等环节进行监督。

我院高度重视对基建项目的监督，将其列为我院反腐倡廉工作的八大重点领域之一。各研究所普遍加强了对基本建设项目的监督力度，制订了一系列制度，但基本建设中的职务犯罪仍未能杜绝。为什么对基本建设项目的监督难见成效，我们经过与兄弟单位进行交流研讨及对部分案例进行分析后认为，主要是因为在基建项目监管中存在两方面的不利因素：信息不对称和权力不对称。

信息不对称指的是由于腐败隐蔽、敏感特性而造成的被监督者和监督者所掌握的信息存在不对称性，信息不对称程度越高，腐败的机会和可能性越高。权力不对称，指的是项目实施方掌握的权力和监督方拥有的监督制约力量存在不对称性，权力不对称程度越高，滥用权力的机会和可能性越高。

二、   基建监督工作中的信息不对称及缓解办法

（一）信息不对称问题

信息经济学中的委托—代理关系泛指任何一种涉及不对称信息的交易，其中有信息优势的一方被称为代理人，而另一方则被称为委托人。每个人都在一定的资源约束下寻求自身效用最大化。在信息不对称的情况下，代理人会有策略地利用自己的信息优势，即通过机会主义行为来达到自己的效用最大化目标，即便损害委托人的利益也在所不惜。对监督工作而言，在信息不对称条件下，由于腐败行为人往往掌握了较全面的信息，即拥有信息优势，这些信息成了腐败行为人手中的稀缺资源，腐败行为主体就会有目的地、有策略地按个人目标对信息加以筛选、扭曲(如说谎、欺骗等)，以便追求自身的利益。

由于基建项目管理的专业性强，是一项复杂的系统工程，研究所纪检监察干部对基建管理尤其是工程技术及预决算等方面一般并不内行，与直接负责基建项目管理的专业人员相比处于信息劣势。由于信息不对称，尽管他们也全程参与项目建设的过程，但所起到的监督作用往往是形式大于内容。譬如说工程招标，由于纪检监察干部不掌握施工技术、工程预算等方面的专门知识，难以发现评标过程中的故意排斥非“中意”的投标单位的企图；由于没有工程专业技术知识，对于现场签证的必要性无法判断，由此也就不能发现可能产生的各种作弊行为等。监督不能到位，腐败问题不能被发现，也就不能查处。另一方面，由于信息不对称，被监督者往往怀有侥幸心理，觉得有机可乘，采取种种方式隐匿信息，弱化监督或逃避监督，把权力用于为自己谋取利益，容易产生滥用职权、权钱交易等寻租行为。

（二）缓解信息不对称的办法

1、监督者借助专业机构的知识和经验，弥补自身信息劣势，是加强对基建项目廉政监督的有效手段

发挥工程监理的监督作用。工程监理是一个专业性的行业，其职责是对整个工程从立项到完工，利用其专业技术进行全过程的监督、检查。由于监理的独立性、公正性和专业性，有能力对作弊企图及时发现和制约。目前由于工程监理的取费压得过低，而且报酬通常是固定的，起不到激励的作用，因此监理队伍无论从人员素质还是工作态度都有很多不足，甚至有与施工单位串通的风险，颇受争议。建议研究所与监理公司签订合同时，可以通过设计具有激励作用的报酬体系，引导监理方对违法分包、非法转包、违规变更设计等行为进行监视和纠正。

发挥审计部门的监督作用。研究所内审部门及选聘的工程造价咨询机构（以下统称“工程审计方”）实施基建审计，对基本建设工程项目的全过程涉及的造价控制、财务收支以及相关活动的合法性和真实性进行审查。合法性审查要求基建活动必须遵循相关法律法规；真实性审查是对施工方案、设计变更、现场签证、付款申请等的真实性做出职业判断。因此，发挥工程审计方的监督作用是对基建项目进行廉政监督的有效手段。一般应由研究所的监督部门负责选聘和联系工程造价咨询机构，以保证其独立性。

2、完善“信息公开制度”，规范信息披露，加强信息沟通，防止信息垄断

信息披露是矫正信息不对称的重要手段，研究所应制订规章制度，要求基建办或项目部（信息优势主体）以规范的形式按规定节点以报告、公示等形式主动披露必要的信息，以便全所职工、最终用户和监督部门（信息弱势主体）掌握这些真实的信息，达到降低信息不对称_度的目的。

3、在制度上保证监督部门参与项目运行的全过程，实施全过程监督

监督部门的代表必须成为研究所基建工作领导小组的成员，参与基建工作的决策，负责监督决策的实施。在项目实施的工作流程中，尤其在“关键路径”上应该设置必要的节点由监督部门审核控制，以强制信息优势主体披露信息，接受监督，增强监管力度，同时也可以从而降低监管方的监管成本。

4、对研究所自己成立项目部（组）负责项目管理工作的，要建立项目部（组）及其人员的激励约束机制。

要完善对项目部（组）及其工作人员的业绩考核和激励机制，引导其主动维护本单位的利益，通过业绩考核有效区分努力工作和“偷懒”作弊的行为，在此基础上尝试将报酬（如绩效津贴）与工作职责和表现挂钩。对优秀干部给予表彰和奖励，树立正气。

如果仅仅强调监督而不能有效激励，对项目部（组）及其人员整体持怀疑态度、长期奖惩不明，就会导致项目管理人员积极性降低，促使忠于职守的干部选择离开基建管理岗位或变得得过且过、随波逐流。

5、加强监督部门人员基建专业知识的培训教育，通过提高业务能力缓解信息不对称

要做好对基建工程的监督工作，监督部门人员掌握基本的基建管理方面的知识是必要的，以此缓解信息不对称造成的“外行管内行”的问题。

监督部门人员可以采取参加培训、自学、列席基建工作会议等方式主动学习掌握基建管理工作知识，并逐渐积累监督经验。

三、   基建监督工作中的权力不对称和解决办法

（一）权力不对称问题

在一些发生基建工程腐败案件的单位，往往也有比较全面的内部管理制度和工作程序。可见，空有制度，无力监督，也是枉然。权力过大，制约过小，这种权力的不对称可以使制度失效。

权力运作不规范的问题，主要表现有：一是权力过于集中，在权力范围内，随意性大，形成权力壁垒。二是权力运行缺乏规范的制约，透明度低，权力滥用无法监管。

研究所民主管理有良好的传统，但在基建工作中权力运作不规范的问题却相对比较突出。由于基建项目管理是一门专业性很强的管理学科，从项目的可行性论证直到规划设计、招标投标、施工管理、竣工验收和审计决算等，都必须遵循国家有关的基本建设程序和规定。而部分研究所的领导对基建工作并不熟悉，往往将工作重心更多的放在专业学科建设等方面，不愿意为基建项目管理花费太多精力。因此只是进行宏观管理，在管理方式上过分“放权”，对于必须审批的事项也只是履行程序。这种做法客观效果是管理权力重心下移，但管理权下移的同时没有建立相应的管控制度，为研究所基建领域腐败问题的形成与发展留出了“空间”。由于将单位对基建项目管理的权力下放到单一部门，甚至部门的权力进一步变异为某些个人的权力，各项监督制度形同虚设。一些人依赖部门和业务权力，开展寻租活动，滥用职权，以权谋私。

一些领导只注重完成建设任务，而对基建项目中的监督工作重视不够，表现在：有的认为建设领域很混乱，完全守规矩办不成事，监督工作要适应行业现状，适可而止；有的过分信任基建管理干部和工作人员的思想素质和自制能力；还有的认为职务犯罪自有法律去惩处。这种对完成任务的重视和对监督工作的忽视造成被监督者与监督者的权力不平衡，由于基建工程“任务重”、“工期紧”、“灵活性大”等理由，监督部门迫于压力往往无法坚定地履行监督职能，而是被动地“保驾”和“配合”，使制度成为一纸空文，监控程序完全空转。

（二）解决权力不对称的办法

推行以分解职务权力为主要内容的权力约束制度建设，把相互制约的权力置于不同的机构和人员管辖之下。有效的监督是建立在严谨、系统的内控制度基础上。健全的内控制度应包括严密的组织结构，合理的分工与授权，严格的审批程序，不相容职务的有效牵制，完整的信息记录，严格的复核等。

1、研究所必须对建设项目承担管理责任，坚持重大建设项目集体决策

研究所必须对建设项目承担领导、管理和监督责任，不能简单放权。应根据基本建设任务，建立基建工作领导机构，对园区建设工作中重大事项做出决定，并具体负责对园区建设项目的组织领导、实施管理和监督检查。基建工作领导机构由所长或分管所长任组长，基建办、财务处、审计室、纪检监察等部门负责人参加。成立基本建设领导机构，使基建项目管理模式由单一基建部门管理改变为能统一协调的综合管理，监督工作由过去的事后监督变为事前、事中、事后全过程和场内场外全方位监督。

2、建立职权互相制约、互相监督的组织机构

为了防止权力过分集中可能产生腐败，在考虑内部机构设置和分工时应体现权力分开，互相制约、互相监督的原则。例如在职能分工和流程设置上实行“五分离”，即：建设管理与施工队伍招标决策相分离；建设管理与建筑材料、设备选用招标决策相分离；建设管理与基建财务管理、工程款拨付相分离；建设管理与施工合同、材料（设备）供应合同签订相分离；建设管理与工程决算审计相分离。

3、形成运行与监督相互协调的组织保障体系

研究所基建办负责基建项目的组织管理，实施对工程监理工作的管理，监理公司负责对施工单位履行合同的监督，尤其是对工程l量、投资和工期进行监督；监察审计部门负责对基建工程运行程序进行监督，联系造价咨询机构按合同要求开展全过程跟踪审计工作，造价咨询机构向监察审计部门负责，通过开展具体的审核工作对监理初审确认的工程事项和有关资料进行核查。两个系统各有侧重，相互补充。在实际工作中需要明确各相关方之间的工作关系、工作程序，使运行与监督相互协调。

4、对项目过程的关键环节制订监督措施

强化关键环节的管理和监督，堵塞滋生腐败的漏洞。着重要从以下几个方面入手：

（1） 招投标

为防止人为操纵招标，保证公开、公平、公正，实现通过充分竞争达到择优的目的， 招标工作由基建工作领导小组负责，评标结果报所务会决策。招标活动由纪检监察部门全程监督。包括监督招标代理机构编制的招标文件是否体现业主的意志，监督评委的抽取，委托造价咨询机构对招标代理机构编制的工程量清单进行审核，派纪监审人员到开标现场直接监督开标过程是否有违规、违法行为。

（2）设计变更和现场签证

施工企业为了获得工程建设项目承包权，经常使用在投标时压低投标价，中标后通过现场签证和设计变更，追加工程量，变相提高工程造价的策略。为了达到这一目的，承包商往往疏通业主基建部门负责人或驻工地甲方代表及监理工程师，采用无中生有，虚报工程量或提高单价等办法。

为防范这种风险，必须严格施工现场的管理，从严控制现场签证和设计变更。对确需变更签证的，必须有施工单位现场负责人、监理公司代表和甲方代表（必要时由设计院参加）对变更的必要性进行论证，研究制定出最经济合理的变更措施，共同确认。然后报工程审计部门进行审核。审计部门审核通过后才可以送业主方（建设单位）按审批程序逐级上报批准。

（3）工程款支付

资金支付也是容易产生腐败的一个方面。承包商为了提前支付更多的资金，提高自身资金周转的效率，往往采用虚报工程进度和工程量的方法达到支付资金的目的。

为防范这种风险，应实行合同管理和项目跟踪审计制度，严格资金管理。首先要严格合同管理制度。施工企业中标后要及时签订承包合同，在合同中尤其要明确规定按照工程进度支付资金等关键性条款；其次是由工程审计单位对项目进行跟踪审计，重点强化对工程计量支付的管理。施工单位提出的进度款支付申请，均需报跟踪审计单位审核，方可报业主方领导签字拨付资金。

（4）设备、材料采购

为防止设备、材料采购工作中滋生回扣现象，对于施工合同明确的甲供设备、材料，估算合同额在10万元以上的均由基本建设领导机构组织招标，其中50万元以上的通过公开委托招标。

中标的样品要封样送监理保存，进场时由甲方代表和监理共同验证。

（5）隐蔽工程及不可再复查工程的验收

对隐蔽工程及不可再复查工程，用材好坏、数量多少，都只能靠施工中的同步监理才能判定。对于以次充好、虚报计量的作弊行为，如果现场监理人员首肯，就可能混过验收。

为防范这种风险，明确规定隐蔽工程及不可再复查工程应该在封闭及拆除前两天书面通知工程审计部门，由工程审计部门参与验收；并对重点部位和节点进行拍照存档，为工程结算提供可靠依据。

四、   研究所的基建项目管理模式的多样性对监督工作的要求

本文讨论的研究所基建项目监管机制主要是针对传统的、由业主自行组建项目管理班子实施工程项目管理的模式。

近年来，在政府投资项目中逐步推行代建项目管理，目前对代建制的定义，比较通用的说法源自2004年7月国务院《关于投资体制改革的决定》中的一段话：“政府投资超过一定比例的项目通过招标方式选择专业化的项目管理单位代表业主对工程项目进行组织实施管理，严格控制投资、质量和工期，项目竣工验收后移交给使用单位的制度”。代建制一般分为全过程代建、前期代建和实施阶段代建。代建单位的盈利模式是收取代建管理费、咨询费以及从节约的投资中获取的奖励。

代建项目管理有利于决策权与管理权的相互分离与相互制衡，在一定程度上遏制了腐败的发生，对工程建设领域的反腐倡廉有帮助作用。

对代建项目管理模式下，作为使用单位的权力、责任和监督工作尚待进一步调研和讨论。

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